城管是一支流过泪水继续干活的队伍
日期:2016年07月25日  来源:  作者:付学先  点击数:此处显示稿件总访问量 分享至:

一提到“城管”,大家不约而同的想到那些穿着城管执法字样制服,满大街追赶摊贩的一种特殊队伍,总是投来异样眼光看待他们,觉得这支队伍与那些公安、法检、武警是无法比拟的,甚至把他们作为“敌对”的群体,“反面的代表”。当然,网络媒体特“喜欢”这支队伍,是他们调侃的“种子题材”,有事没事时,拿出来“逗逗”,(可以在多数媒体新闻中发现,什么“城管打人了”“城管暴力执法”等等,此类标题党特多)。更有甚者,将那些与执法问题有沾边的毫不负责任的统统归为“城管所谓”,使其成为“替罪羊”,“出气筒”,背上“大黑锅”(2016年春一家毫无责任心的媒体网络爆料出某地城管队员在洗浴中心大摆制服诱惑,实则洗浴中心自己恶搞,与城管没有一点关系)。总而言之,城管这支每天忙碌于城市中的队伍,常常莫名其妙地被“关注”,被“上头条”,被“打上符号烙印”,这对于每天都疲奔大街小巷、脚掌磨破、汗水湿透的他们也许没法用“公平”两字来衡量,他们只希望得到一种安慰,一种理解,奢求外界对城管工作给予正确地认可。

刨根问底,寻找根源,笔者查询过最早的“城管”来源,是这样写着:城市管理行政执法局或城市管理综合行政执法局,简称城管局,是中国内地城市管理中负责综合行政执法的部门,其前身城管办等属中华人民共和国国家事业单位。后来,城管部门逐渐纳入各地方的行政编制,成为行政机构城管局,以自己的名义行使职权。城市管理行政执法(简称城管执法)是城市管理的重要组成部分。其执法依据是1996年颁布的《行政处罚法》、以及各城市颁布的地方性法规。目前城市管理综合行政执法机关集中行使行政处罚权的范围包括市容环境卫生、城市规划管理(违章建筑处罚)、道路交通秩序(违法占路处罚)、工商行政管理(无照经营处罚)、市政管理、公用事业管理、城市节水管理、停车管理、园林绿化管理、环境保护管理、施工现场管理(含房屋建设拆迁工地管理)、城市河湖管理、黑车、商铺招牌等多个方面。从这数百字中,我们可以得知,“城管”出身有源,成立有法可依,有理有据,权限清晰,职责明确,而且管理事务众多,工作量艰巨,不仅仅“治理流动摊贩”,也不仅仅“清理小广告”,更不像那些媒体所谓的“无法可依”、“非法行政”“暴力执法”等。

那么,城管这支依法成立的城市管理队伍现在的局面到底是什么原因造成的,这支国家认可的行政机构为什么处于行政执法的劣势边缘,成为社会“舆论纷争”的焦点,是哪些方面出现不为和谐的现象,还是哪些方面存在棘手问题,需要我们去改变,需要我们去扭转,才能化被动为主动,才能摆脱被人们误解,重新扳回面子,让大众媒体摘掉那“有色眼镜”。

带着这种种疑问,我们会发现现实中的原因很多,为明确阐述,我们不妨分类而谈。

先从总体宏观出发,寻求问题产生的根源。城管执法机构自成立以来,虽然城市管理行政执法局的设置从理论上讲,是为了加强各专业执法之间的协调和整合,加强执行效率,为了将城市管理各专业领域的决策与执行得到加强与监督,而实际上是,由于城市管理部门之间的职权与管理“博弈”导致综合行政执法的制度作用点往往很难实现,经常是各部门将管不好、不好管的、难以管理的、工作量大的、面对弱势群体的等让城管来管,如街头流动摊贩、道路乱写乱涂、群众焚烧垃圾、社区违章搭建、深夜施工噪音等等,而容易管理的、工作好做、可以得面子的工作则留在本部门。从而,这就导致城管部门首当其冲,处处碰壁,被推到行政执法工作的风口浪尖,在许多方面城管工作必然成了各类社会矛盾的焦点。

本来城市管理工作是一项复杂的系统工程,与广大市民日常生活紧密联系、戚戚相关,在服务城市的经济社会发展方面发挥着重要作用。但是,在当今城市化进程加快的形势下,城管执法工作所面临的问题越来越多,存在的矛盾和困难也呈上升趋势。这些问题,都是社会转型时期不可避免出现的问题,是新时期形势下必须予以高度重视和积极解决的问题。  

那么,从具体原因来分析,可以从以下三方面来看: 

(一)统一机制尚未形成

1、综合治理靠突击整治。城市管理工作是一项错综复杂的系统工程,需要各职能部门齐抓共管,协同作战。但是,在日常管理工作中,各部门的表现却不尽人意。在城市创建的目标下,如遇有重大活动时,往往习惯用“突击式”的方法搞城市管理,在一定时间内集中力量进行突击整治,短期内可以取得立杆见影的效果。在这期间因共同目的,部门之间协调配合、避免推诿,主管领导及相关单位也大力支持,一旦阶段性创建任务完成,各职能部门就各自为政,各扫门前雪,缺乏统揽机构来组织落实长效管理,导致呈现“治理—反弹—再治理—再反弹”的局面。

2、基层政府作用未有效发挥。城市管理工作点多面广,管理事项众多复杂,尤其在现实工作方面,管理重心偏高,往往出现“看得见的管不着,管得着的看不见”的现象。作为城市管理主要责任人之一的区(街道)、社区、城中村(组),没有管理城市的具体责任和压力,因而不能很好地发挥自身的重要作用,在基层城市管理工作中,致使管理脱节、断链,城市管理制度不健全。从众多实例调查的情况看,很多破坏市容市貌行为、违章占道、肆意搭建现象背后,都有来自基层单位的逆向阻力。例如,关于违章建筑城管部门以执法立案形式办理完毕,在向职权部门申请强制拆除后,负有执行拆除的基层政府部门却迟迟不予履行拆除职责,导致一线城管队员历经重重困难做完的案件化为一纸空文。更有甚者,个别基层单位还为违建者说情开脱,怂恿违建者与城管部门对抗,使城市管理工作处于十分尴尬的位置。

(二)执法基础环境较差

1、违法行为当事人认识上有误区。他们没有意识到城市管理法规也是行政法规体系的重要内容,与治安管理处罚条例一样,违反了要承担法律责任,而是将城管执法看成稀松平常的事情,不存在法律法规约束概念,根本就没有把城管当做国家行政执法部门看待,城管执法队员在执法中经常碰到这样的申辩理由是:“我不偷不抢,在街边摆摊谋生,犯哪门子王法!”“我就是摆在这里,你敢把我怎么样!”这些违法行为当事人从内心深处就没有认识到自己行为的违法性和社会危害性,根本不理会执法队员,配合执法更无从谈起,他们纠缠、抵触、辱骂、阻碍执法队员开展工作,甚至少数“钉子户”针对一线执法队员进行人身攻击,暴力抗法的事件不断发生。

  2、市民不理解城市管理工作。其实,城市管理工作也是社会中一项重要公益事业,在以执法方式维护良好市容的同时也给市民带来美好的生活氛围,整洁的街道、有序的交通、舒适的环境。但是部分市民对城市管理执法工作不理解,不配合,甚至聚众起哄。当执法人员对违法行为实施必要的查处时,经常有一大帮围观群众,出于所谓“同情弱者”的“高尚”心理,“伸张正义”,“打抱不平”,乱起哄,喝倒彩,“手机拍照”,肆意辱骂,甚至还阻挠执法人员依法行政,极大地助长了违法行为人的嚣张气焰,形成了不利于城管执法的现场氛围,给城管执法部门造成了不良的社会影响。

3、部分市民文明素质不高。近几年,经济在飞速增长,人们生活质量不断提高,但是与之相应的文明素质还存在短板,部分市民的环境卫生习惯较差,社会公德意识薄弱,在爱护环境、注重文明方面还十分淡薄。部分群众参与城市管理的热情不高,存在“与己无关、高高挂起”、“多一事不如少一事”、“只要我过得好就行”等自私自利的观念。同时,还有部分市民只抱怨不参与,只指责不自责,天天指责城管一无是处,一旦自己利益受损,就怨及城管头上,对城管指手划脚,以不断投诉来折腾。(在镇海区蛟川中队曾接到这样一个投诉:投诉人要求蛟川城管中队安排队员夜里守护小区居民楼出入口,以保障其睡眠质量。像这样的高要求,我们只想说:我们是市民的城管,不是你个人的保安!)。就因部分市民存在各种“自私”要求,使得城管工作开展难上加难,更多的是“费力不讨好”的苦差。

(三)执法推行难度大

1、执法手段缺乏力度。笔者查询过,根据《行政处罚法》和部分行政法规的规定,违法者不履行行政处罚决定的,可以依法将查封、扣押的财物拍卖或将冻结的存款划拨抵缴罚款或申请法院强制执行。但从我国目前法律、法规的规定来看,具有上述行政强制措施权的只能由法律设定,而且只有司法机关和工商、税务、海关等少数行政机关可以实施。城市管理方面的法律、法规和规章虽然设定了各类行政处罚,但对违法者不配合执法或者不履行行政处罚决定的后续监管,没有赋予城管行政执法部门任何有效手段,这就导致城管面对不履行行政处罚决定的当事人只有“苦口婆心”般的“教导”。

现实的执法情况是:违法当事人对执法人员的管理根本就不理睬,“罚款我没钱”,“责令清理、改正我不干”。执法人员也没有什么办法强制其交罚款或强制其清理,也不能暂时限制其自由带回机关处理。这样一来,除了做工作之外,根本就没有任何办法加以管理。

  2、执法工作复杂艰难。据调查统计,违反市容环境、秩序的违法行为主要有以下特点。第一,普遍性、广泛性。违法违章现象在城市中大量存在,具有点多线长面广的特征,涉及到范围、事项众多,甚至难以全面统计。第二,动态性、随机性。其表现在时间上、空间上和性质上的不确定,没有规律可循,难以掌握,随时随地都有可能发生,突发性非常强,例如:遇到恶劣天气,高楼大厦上的广告牌、建筑附属物都有可能掉落。第三,反复性、周期性。由于多种因素的影响,违法行为呈现出多发性、反复性和经常性,刚刚被纠正或教育后,又重新开始,这条街道流动摊贩刚劝离,一转身回来又摆满了,始终得不到彻底解决。这些情况,使得我们的执法人员穷与应付,疲于奔波,流汗又流泪。

3、执法人员安全无保障。近年来,我们推行依法行政、文明执法,加强对执法人员的教育,提高执法人员工作要求,严格明确执法人员决不能与群众发生冲突,决不允许发生打架等暴力事件,虽然执法成效得到提高,执法队员严于律己,文明开展执法工作,但是,不法商贩、“钉子户”暴力抗法事件却时有发生。由于城管执法机关自身缺乏强有力的强制手段,发生暴力抗法时,只能向公安机关报案,寻求公安机关帮助,公安机关由于多种原因,一般都是按普通民事纠纷处理,很多都不了了之。在实际中,一些执法人员的人身安全遭受威胁,有的甚至殃及家庭,给其身心带来了极大创伤,(城管队员在送达行政处罚告知书、决定书及拆除执行书时没有保障措施,遇到当事人无理取闹时只能暂时回避,或者寻求旁证人签字证明,当遇到暴力抗法攻击时,就处于危险境况。实例:2016年春发生于北仑区的城管流血牺牲事件,可以看出一线城管队员行政执法缺乏相应的安全保障措施)。

而违法行为者却越来越目无法纪,无视执法人员,肆无忌惮,任意横行,故意挑衅,将城管执法人员逼到执法进退两难的边缘。这种情况下,城管执法人员只能是多一事不如少一事,少一事不如不出事,执法效果可想而知。

诸于以上多种原因,我们要精准诊断,寻求病根,对症下药,敢于面对现实,敢于承认自身的不足,立刻行动起来,及时改变这种被动局面,及时改变这种错误扭曲,着力解开本不该存在的“疙瘩”,城管的种种困惑最终会得到潇洒解脱。

由此,我们可以从以下这几方面推动城管工作:

(一)建立城市管理长效机制

1、成立基层综合部门。有必要成立统一管理的基层综合部门,进行统一指挥,部门协作,属地管理,网格结合,有必要成立以基层政府为牵头的城市管理机构,具有广泛的主动性、协调性和动员性,并使之常态化。通过制定相应的规定,明确各部门职责,厘清各方面城市管理范围,部署各部门城市管理任务,将上下之间、部门之间、网格之间、与城市管理相关的横向关系全面贯通。制定城市管理的目标计划,决策城市管理中带共性的重大问题,协调推进城市管理法规的覆盖范围。指导督促相关部门完善会议制度,工作案件移交制度,信息反馈制度,目标考核和责任追究制度,形成运作高效、配合密切的城管执法联动机制。

2、组建城市管理综合执法局。遵循“统一指挥,分级管理,区街负责,交叉任职”的原则,从市级政府开始,设立市级城市管理综合执法局,与市城市管理局合署办公,实行两块牌子、一套班子,相对集中城市管理领域的行政处罚权,归并相关行政管理职能,使之具有统筹全市城市管理和执法的能力。成立区级城市管理综合执法局,建立各街道综合执法中队。同时,加大执法队伍建设,扩充执法队伍力量,增加执法人员数量,加强执法队员业务培训,提高其执法办案能力,应急处事能力。增加城市管理执法装备,完善一线执法器材,培训一线执法队员执法装备使用。

  3、发挥街道、社区基层机构的重要作用。落实“统一领导,分级负责”的原则,推进城市管理工作重心下移,明确城区各街道办事处为城市管理主要责任单位,促使他们将工作的重心放在日常城市管理上来,及时负责本辖区城市管理的组织实施和监督检查。社区(居委会)、城中村村委会在街道办事处的领导下,也要组建城市管理工作小组,切实负责本社区、村委的日常城市管理工作。各驻街单位也应按照确定的范围和职责,承担相应的城市管理任务,积极配合综合执法部门开展工作。建议将城市管理的责任履行情况,纳入各区、街办和区级各部门的年度工作责任目标考核体系,充分发挥“城市市民主动管”的作用。

(二)推行管理与疏导模式

  在市场经济条件下,要遵循市场发展规律,有需求必然有供给,例如修自行车、修鞋、卖早点、水果摊、夜宵摊等这些日常市民生活需求,很难彻底取缔。从事此类经营活动的人员和接受服务的对象,主要是进城务工农民、下岗工人和收入不高的普通市民。这就要求管理者要从现阶段城市发展水平及人们的经济状况出发,采用管理与疏导结合的模式进行规范,即在不影响市容,不影响交通,不影响群众生活秩序的前提下,按照经营行业、区域、地点、时间进行规范管理和疏导。

1、行业划分:可将维修家用电器、生活废品回收、修鞋、修自行车、缝补衣服等群众生活需要的服务项目,纳入社区、村委会服务体系,由社区或者物业部门进行管理规范,有其统一规定经营范围,但是对非法加工设摊,占道跨门经营等违法行为则坚决依法治理。同时,在社区、村委会里适当设置一些小型公共广告栏,疏导小广告张贴,减负管理工作量。

2、区域、地点划分:在人口众多,社区集中,外来务工人员居住的地方,城市农贸市场不能满足该居民生活需要的地方,可以由街道负责,利用闲置土地设置临时性的农贸经营区域,引导流动摊贩进场经营,并进行统一规范管理,进行摊贩身份登记,免费划分经营地块,保证所有流动摊贩都有经营摊位。

3、时间划分:早点摊、夜宵摊等饮食摊主要存在卫生状况差、占道出摊、油烟污染、噪音扰民等问题,要因地制宜,采用疏导管理的办法,统一规定开市、闭市时间,对城区早点、夜市进行定点规范,既可兼顾困难群众就业需求,方便市民生活,又可缓解执法人员与个体经营者的矛盾。

(三)创建良好执法舆论氛围

俗话曰“治天下,不以兵革之利也”,一个国家规范治理不是取决于执法的力度,而是通过国民的自身素质及守法自觉性来体现出来。市民的文明素质提高了,城市管理执法工作必然会顺利开展,执法成效当然突出。

  1、树立良好执法形象。这就需要从城管队伍自身抓起,城管执法人员要进一步规范执法行为,倡导文明执法,依法行政,公平公正执法,不断加大执法宣传力度,树立城管执法新形象。

  2、加大城管工作宣传。以正确的舆论为导向,从有利于构建和谐社会,有利于文明城市建设,有利于城管执法出发,重点彰显城管执法重要性,多做正面事迹宣传,邀请新闻媒体参与执法宣传,客观、真实、准确地报道城管动态,善于把城管执法的重点难点转化为百姓关注的热点和新闻媒体的卖点,增强城管执法的影响力和公信力,树立良好形象。

  3、增强市民文明教育。建议街道、社区、村委会要在市民群众中多开展文明宣传,进行广泛、深入的文明城市建设的教育活动,将“城市管理,人人有责;管好城市,人人受益”的观念,深入广大市民群众,促使广大群众增强自律意识,自觉遵守、维护社会公共秩序,爱护城市环境,理解城管工作,支持城管执法,实现全民参与市容建设。

(四)填补执法安全保障空白

鉴于对城管执法队员人身安全保障,建议公安、交警、法院等具有强制执行力的部门成立城市管理支队,专门配合协助城管执法。其主要工作任务是维护治安秩序与预防和处理暴力抗法,不需要直接参与日常的城管执法,而是根据执法需要,在特殊情况下,协同执法,发生暴力抗法时,根据情况及时出警处理,或依法强制控制违法当事人,或依法采取其他强制措施,以有效制止暴力抗法事件发生,震慑违法者。

同时,在审判工作方面,城管执法机关有不少需要申请法院强制执行的案件,能否迅速有效的执行,直接关系行政处罚的权威与效果。同时,随着城管执法工作的加强,所引发的行政诉讼案件也呈上升之势,这些都需要法院的支持。可以成立一个协调机构,以法院执行局为主,统筹安排,简化手续,加强城管执法案件的强制执行力度,并对城管执法机关进行执法指导,减少因执法行为不规范引发的行政诉讼案件,保障城管执法工作的顺利开展。

总之,城管队伍作为城市市容管理部门,肩上挑着重担,当然压力更为巨大,种种不为市民理解的“误会”都必须面对,纷纷而来的“不祥”舆论都要敢于应付,毕竟城管队伍还是城市离不开的管理者,也是市民离不开的守护神,不要怕迎头而来的乌云,更不要怕付出的汗水难以得到外界的认可,要振作精神,要行动起来,擦干委屈的泪水,继续为我们的梦想前进!

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