【理论探讨】关于城市管理综合行政执法改革的一些想法
日期:2016年12月01日  来源:蛟川中队  作者:王圆  点击数:此处显示稿件总访问量 分享至:

关于城市管理综合行政执法改革的一些

城管蛟川中队 王圆

 

城市管理是社会管理的一个重要组成部分。中国共产党十八届三中全会做出的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中明确提出:“深化行政执法体制改革。整合执法主体,相对集中执法权,推进综合执法,着力解决权责交叉、多头执法问题,建立权责统一、权威高效的行政执法体制。

    一、城市管理综合行政执法的现状

    城市管理综合行政执法改革最早起步于1996年《行政处罚法》颁布实施后进行的“相对集中行政处罚权”试点工作,至今已有20年时间。根据《国务院关于贯彻实施<中华人民共和国行政处罚法>的通知》、《国务院办公厅关于继续做好相对集中行政处罚权试点工作的通知》(国办发〔200063号)、《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》(国发〔200217号)等文件的规定,在城市管理领域综合行政执法所综合的职能范围包括:市容环境卫生管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权,强制拆除不符合城市容貌标准、环境卫生标准的建筑物或者设施;城市规划管理方面法律、法规、规章规定的全部或者部分行政处罚权;城市绿化管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权;市政管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权;环境保护管理方面法律、法规、规章规定的部分行政处罚权;工商行政管理方面法律、法规、规章规定的对无照商贩的行政处罚权;公安交通管理方面法律、法规、规章规定的对侵占城市道路行为的行政处罚权;省、自治区、直辖市人民政府决定调整的城市管理领域的其他行政处罚权。这种综合职能范围由七类确定的职能和一个兜底条款所构成,俗称“七+X”。

总体上来说,城管综合行政执法体制改革成效显著。具体表现在以下几个方面:第一,整合执法力量,在一定程度上解决了多头执法问题。通过整合归并现有执法队伍,实行综合执法,由城市管理行政执法局统一行使市容、规划、园林、市政、环保、工商、公安交通等部门的全部或者部分行政处罚权,原有执法队伍被撤销或者相应精简,从源头上减少了以往执法力量分散、多头执法、重复执法等现象。

第二,划转执法权限,提升了执法效率。城市管理综合执法权向城市管理综合行政执法机关划转后,一个执法机关行使多种领域的执法职责,通过明确权限、落实执法责任,改变了以往多支执法队伍分兵作战或者推诿扯皮现象,执法力量却更加集中,执法力度大大增强,执法水平和效率显著提高。

第三,优化职能配置,加强监督制约。实行城市管理综合行政执法改革的部门,在制定政策职能与监督处罚职能相对分离方面进行了探索,在一定范围内实现了管理权、审批权与监督权、处罚权的适当分离,强化了不同权力之间的相互监督和制约,改变了一些政府部门既管审批又管监督的体制机 制,为深化行政管理体制改革积累了经验。

第四,加强规范化管理,提高执法水平。各地在城市管理综合行政执法改革中,着力改变以往分散执法、突击整治的行政执法方式,大力推行规范化管理,强化执法人员培训和制度建设,提高执法人员的素质,严格实施“罚缴分离”和“收支两条线”制度,使执法行为更加公平、公正。

    二、城市管理综合行政执法存在的问题

    随着行政执法体制改革的推进,城管综合行政执法体制逐渐成熟,但也暴露了不少问题。具体表现在以下几个方面:

    (一)法律依据滞后于城市发展对城市管理综合行政执法的需求

目前,我国正处于高速城市化过程中,城市管理难度加大,城管综合行政执法领域仍然缺少专门性立法。

第一,城管综合行政执法直接的法律依据是《行政处罚法》第16条和《行政强制法》第17条第2款的规定,但这两个条款只是授权性条款,城管综合行政执法的依据仍然是各单行法律法规,规定分散、条目众多,直接影响城管机关的职能定位;另外一个依据是《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第64条,地方各级人民政府根据工作需要和精干的原则可以设立必要的工作部门,但这个条款仅仅从法理角度明确了综合行政执法机关的主体地位,而实践中直接赋予综合行政执法机关执法主体资格的是一些行政规范性文件。因此,综合行政执法机关的法律依据和法律地位经常被质疑存在违背职权法定原则的嫌疑,究其根本原因就是缺少在国家层面的城市管理综合行政执法方面的专门立法。

第二目前的行政处罚法》和《行政强制法》对执法的规范性较强,对执法程序的严格程度较高,但保障行政执法实效性的手段过少,程序复杂、时间较长,导致有些领域的执法程序欠缺现实操作性,无法对违法行为进行及时查处,不仅影响了执法效率,而且在实际执法中催生了以罚代改现象。以违法建设的查处为例,查处违建时的情况都非常复杂,甚至经常会发生矛盾乃至冲突,因此执法实践中的笔录事后补写的情况较为常见。

    (二)全国各地城市管理综合行政执法体制差异较大

目前,各城市的城管综合行政执法机关的机构设置是以属地管理为主,但差异。主要有以下三种模式:一是市、区双重领导,即在市、区两级设置城管综合执法机关,区级机机关受市级机关和区政府的双重领导。二是区、街双重领导,即仅在区级设置城管综合执法机关由区级机关向街道办事处派驻执法队伍,派驻的队伍受区级机关和街道办事处的双重领导。三是垂直领导,即仅在市级设置城管综合执法机关,所属的执法队伍由市级机构统一领导。大部分城市是前两种模式。这种机构体系的设置带来了诸多的弊病:第一,各区县分割管理执法,导致城市的城管综合执法工作缺乏统一的科学规划和强有力的统一领导,各区县的城管执法工作发展也参差不齐;第二,城管执法队伍人财物的相关权力都由县、区政府掌握,而基层政府在人事管理上缺乏专业的执法人员配备,在财政上缺乏足够的支持,在业务领导上也缺乏专业执法素养。第三,城管执法组织的执法独立性难以保障,角色定位在现实中发生扭曲。如有些城管组织则担任着许多与其执法职能毫不相干的工作,来自街道办事处的各种任务,使城管执法队伍疲于奔命。

(三)城市管理综合执法机关和其他机关之间的执法权限配置不合理

    这主要表现在:第一,执法职责划转不规范。在一些地方,对于如何划分城管综合执法机关与职能部门的职责,并未经过严格论证,带有较大的随意性。第二,城管综合执法机关的执法事项过多。城管综合执法范围涵盖14类城市管理领域,有的城市涉及几百项具体事由,而且随着时间的推移,城管的职能不断增加。管理的内容越庞杂,导致城管执法人员常常感到力不从心。第三,管理职能与执法职能划分发生错位。实行综合执法要求将有关部门的监督处罚职能剥离出来交给综合执法机构,但有的部门则有意无意地混淆管理和执法的性质,将管理职能卸载转移到执法层,以执法解决管理问题,造成管理弱化,既增加了工作层次和过程,也降低了效率。

(四)城市管理综合行政执法机关与其他机关之间的公务协作体系不完善

虽然城管综合执法范围的界定也较为清楚,但是在许多领域,仍与其他行政机关存在着职能交叉、范围不清的现象,要么重复执法、多头执法,要么存在执法空白。第一,有些管理领域虽然采取了综合执法,但相关部门的执法职能和队伍仍然存在,有的部门将行政执法权划转给综合执法机构,但却未将有关执法力量和技术支持(技术人员、机构、设备等)转移,仍在从事某些执法工作,形成新的职责交叉和多头执法。如有些环保违法行为的管辖权归属难以界定。第二,城管综合执法机关行使的是从有关部门分离出来的执行性职能,其中有些执法事项是无法单独处理的,需要得到相关部门的支持配合,如违法建设案件的查处通常都需要规划部门、公安部门等的配合。在日常行政执法中,综合执法部门通常会请求有关政府部门的配合,但这种请求往往被有关部门推诿或拒绝,而综合执法机构的层级地位较低,无力协调相关部门的行动,影响了执法效能因此,公务协作体系急需完善。

三、进一步深化城市管理综合行政执法体制改革的建议

(一)提升城市管理综合行政执法的立法层级当前城市管理全国统一立法的条件已经基本成熟。首先,城市管理是转型社会综合治理的重要一环,在剧烈的社会转型中城市管理具有相当的综合性、复杂性和艰巨性。城管执法一直面临法律缺席的尴尬窘境,法律地位和职能定位始终被质疑。尽管一部统一立法并不能彻底消解城管执法的诸多矛盾和问题,但是没有统一立法则凸显城管执法权限的混乱,加剧城管执法职权与职责错位。其次,城管综合执法试点改革已经推行了20年,因此,制定统一规范城市管理综合行政执法的专门法律或行政法规,是必要的,也是可行的。专门针对城管综合执法的全国统一立法,重点是有针对性地明确和解决城管执法的范围、体制、协调、执法队伍的法律定位以及综合行政执法行为的规范、责任追究等问题。

(二)理顺城市管理综合行政执法体制目前的城市管理综合行政执法体制强调重心下移,即将执法权限下移到基层政府,这主要是从提高执法效率、方便执法为民的角度考虑的。但是,这种重心下移的做法没有考虑到城市管理的整体性,而且在实践中导致综合执法机关的独立性欠缺。一个城市的发展和秩序维护,在规划上具有整体性,作为城市发展保障的综合行政执法同样应具有宏观上的协调一致性。

    (三)建立城市管理综合行政执法联动机制在城市管理工作的实际开展中,上级主管机关对区城市综合执法部门负责业务指导,协助下级机关工作的顺利开展,区级城市管理综合行政执法机关若是遇到自身难解决的行政事项,必须立即上报至市级综合执法机关并由该上级行政执法部门对其进行研究、安排与处理,从而避免一些不必耍的矛盾与冲巧,同时也能加强城市管理综合行政执法领域内上下机关的沟通与联系,更好地发挥上级机关的指导作用。

    (四)加强与公安部门的协调执法在城市管理综合行政执法的过程中,有时会遇到行政相对人或被管理者的非正当阻烧和冲撞,甚至出现暴力抗法的行为,给城管执法人员带来了人身安全上的威胁。但我国法律却并未规定城市管理综合行政执法部门有限制公民人身自由的处罚权,送种行政处罚权的行使属于公安部门所以,在种立法情况下,城市管理综合行政执法机关为了顺利有序开展工作,必须要和公安部门协作。把对公民进行人身限制的权力交由公安部门执行,并且建立起与公安部门相互联系、相互协助的沟通机制。城市管理综合行政执法部门公安部门的联合执法,在这两者间是不存在隶属管理关系的,它们彼此独立,共同维护整个城市的良好秩序

(五)加强与其他部的联系城市管理综合行政执法所渉及的领域非常广泛的,单凭城市管理综合行政执法部想实现有效的城市管理的目的是很难的,必须加强与其他部的联系。部门间的相互联系与配合,不但能使城市的建设和管理工作开展得更顺利,同时也能降低各部门的行政资源。另外,城市综合执法部门还需要获得其他部门的技术支持。比如,在城市管理中,需要认定违规违章建筑时,就需要规划局的资料来界定,在执法的过程中,加强与具有内在关系的部门间的联系是非常必要的,需推进建立这种部门间的有效联动机制。

(六)增加群众参充分发挥群众的监督力量,可以极大提升城市管理工作的管理效率,也可以有效地避免城市管理盲区和死角的存在巧引。所以,若能充分发挥群众的力量,使其积极参与到我国城市管理综合行政执法的具体工作中去,必将大大提升我们整个城市的管理水平。在实际操作上,城市综合执法部门可以赋予社区、街道等基层更多的管理权限,调动广大市民的参与积极性,增强市民对城市的认同感和归属感。

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