理论探讨:记镇海区第一张无证排水罚单
日期:2017年02月07日  来源:  作者:杨豪  点击数:此处显示稿件总访问量 分享至:

20172月7日,镇海区综合行政执法局开出区内第一张无证排水罚单,某建设集团有限公司在未取得污水排入排水管网许可证的情况下向城镇排水设施排放污水,依法处以人民币贰万元整的罚款,并限期补办污水排入排水管网许可证。

案情简介:

20161028,接群众举报,镇海区综合行政执法局执法人员现场勘查发现,在镇海区蛟川街道东生路某建筑工地前一雨水口内装有一根塑料软管,该塑料软管连接至工地内,直径约12厘米,雨水口一端管口虽未见排水但管内有明显污水沉积,工地内一端连接简易沉淀池,池内装有从工地基坑抽取的基坑水。经现场初步询问,某建设集团该工地负责人朱某某承认其公司存在将污水排入雨水管网的行为,且未办理污水排入排水管网许可证。执法人员现场督促立即拆除雨水口塑料软管,停止后续污水排放行为,并要求尽快补办污水排入排水管网许可证。

次个工作日,某建设集团东生路工地负责人朱某某作为授权委托人到本机关配合调查。朱某某称,其公司东生路工地10月初进入新的施工阶段,因工程需要,要将下雨时工地基坑内积存的雨水排出,所以就有了抽基坑水到简易沉淀池、再接塑料软管向雨水口排水的一幕。当被问及为何没有办理污水排入排水管网许可证时,朱某某称是因排水量较小且水质经过沉淀较清,以为没什么大事就麻痹大意没有去办。

调查取证过程中,执法人员发现镇海区蛟川街道东生路为雨污分离地区,某建设集团排水的雨水口连接至雨水管网。根据《城镇排水与污水处理条例》第二十条第二款规定:在雨水、污水分流地区,不得将污水排入雨水管网。违反该款的,根据《城镇排水与污水处理条例》第四十九条:在雨水、污水分流地区将污水排入雨水管网的,由城镇排水主管部门责令改正,给予警告;逾期不改正或者造成严重后果的,对单位处10万元以上20万元以下罚款,对个人处2万元以上10万元以下罚款;造成损失的,依法承担赔偿责任。

执法人员由此向管网产权单位问询——某建设集团的排水行为是否对东生路下水管网造成了损害。管网产权单位给出回复称,没有证据显示某建设集团的排水行为对下水管网造成了损坏。鉴于此回复,并某建设集团于20161029作出的改正行为,我机关决定不以《城镇排水与污水处理条例》第二十条第二款之规定,而以违反《城镇排水与污水处理条例》第二十一条第一款,涉嫌排水户未取得污水排入排水管网许可证为由,对某建设集团予以立案。

 

基层排水养护现状:

宁波市的排水许可证制度最早可以追溯到20084月,是时,为规范城市污水排放问题,市政府首先在江东、江北、海曙三区展开了试点工作,并以此为依据,逐步确立符合实际市情、具有可操作性的管理依据,至201141,正式推出《宁波市城市排水许可证管理办法(试行)》, 排水许可证制度得以向余姚、奉化、北仑等县区延伸。而后,以鄞州区为先,各区依次在2013年后渐次推出区属排水许可证制度。

因历史、地理等既成因素,镇海区的排水许可证工作起步较晚。20165月,该区完成区供水管理所、排水建设管理所、排水公司三个单位的成建制移交,明确区城管局为全区城区防汛排水行政主管部门,自上而下对全区排水系统管理框架进行重新构建,解决了多头管理、步调不一的历史遗留问题,同时,完善《镇海区排水管理办法》、《镇海区排水设施养护管理考核办法》等规章制度,为排水许可工作的顺利开展提供制度保障,从而有序推进符合法定程序又结合镇海实际的许可流程。

2016年末,镇海区已有40余家排水户进入审核和整改流程,近50家排水户正在资料申报,另对5家排水户发放了排水许可证(临时),其中,上文所述某建设集团股份有限公司即是区内第一家因未取得污水排入排水管网许可证向城镇排水设施排放污水而被立案查处的公司,也是区内第一家取得排水许可证(临时)的单位,颇具典型性。

案件调查取证过程中,我局执法人员对某建设集团股份有限公司排水现场有过多次勘查,对工地排水成因、周边管网运行情况、基层管网管理方状况都做了相对深入的了解,在其中发现一线基层排水管理存在的若干问题,在此予以陈述:

一是基层监管建制有名无实。

为实现排水管理全覆盖,改变过去重建轻管甚至失管现象,我区自20168月起,以属地方为责任主体,采用分级管理的方式对城镇排水设施进行养护。 

执行上,排水设施产权为属地镇(街道)所有,镇(街道)将部分污水设施委托市政设施养护中心负责日常运行养护工作,之外的部分,则以城管所为建制,负责日常管理工作。

某建设集团股份有限公司无证排水案中,执法人员为调查排水设施损坏情况,走访了所属街道城管所,发现该城管所空有其名,成员均为其他部门挂名,并无实际的办事人员,而相关区域内的排水设施日常养护工作已由街道委托给物业公司进行处理。

单以养护排水设施而论,物业公司的确存在完成任务的可能性,但就现实来看,因为与排水的建筑公司有多方面的边界联系,一边是人情、利益的考量,另一边则是养护工作本身带有的“兼职”性质,致使排水设施养护中极易产生“睁一只眼闭一只眼,排的水看起来干净就行,有没有证无所谓”的潜规则。

事实上,本案调查过程中就发现,某建设集团股份有限公司201610月初刚开始排水时,属地物业公司就已知情,但因其排的是基坑雨水且水质较清,物业公司就没有考虑可能对管道造成的破坏,默认了这一行为,直至201610月底,我局执法人员接举报至现场查处,无证排水行为才得以终止。

二是排水设施日常养护呈“三无”状态。

“三无”,即无专业人员、无专业设备、无养护规范。案件处理过程中,需要对排水设施损失情况、排水设施责令清理情况进行取证认定,执法人员隧邀请街道所委托的物业公司一同前往勘查,以下为勘查过程中了解到的情况:

1.物业公司人员无管道养护经验,欠缺专业的排水设施维护知识,对辖区内管道分布情况、管道走向、管道承载能力及管道损坏处理方式均不甚详解。

2.属地街道内,缺少专业勘测设备,对管道堵塞与否、管道内部是否损坏,均是通过竹竿测量、肉眼观测的土方法判断。

3.排水设施养护缺少规范化程序,既没有定期检查,也没有日常管理台账,而是采用问题导向的方式,即发生问题、解决问题的处理流程。因此,就造成了本案中的一幕——因无法得到某建设集团股份有公司排水前管道的状态,而无法推算该公司对管道造成的具体破坏程度。

三是基层养护尚缺内外监督。

一方面是基层养护职责下放后的各自为战,亟需建立内部监督体系。

属地主体责任制建立后,各镇(街道)尚缺少统一的设施养护标准,因地制宜并非不可取,但毫无标准的因地制宜,就容易孳生轻管甚至失管的现象。要牢牢守住城市排水设施的生命线,还需多方协力,达成共识,划出红线,确定日常养护的基本标准,从而在此基础上建立排水系统内的监督系统,牢牢守护这关乎万千居民的“城市之肾”。

另一方面,当前体系下,缺少排水设施的第三方评定,仍需引入外部监督。

以本案为例,案件裁定过程中,需要对某建设集团股份有限公司造成的损坏进行判定,因缺少相关的排水设施鉴定机构,就只能由属地产权方出示判定证明。不去论最后结果的专业与否,由属地产权方这个“受害人”充当“法官”,就产生了既是运动员又是裁判员的尴尬局面。为避免类似情况的继续发生,还需引入专业的第三方鉴定机构,既可以化解公正性上的被动,也可以以此建立外部监督,倒逼养护单位加强日常管理工作。

篇末语:基层排水设施养护工作,是城市排水体系延伸在最前线的触角,也应是最敏感最具主动性的,作为现代城市重要组成之一,更专业、更系统、更规范,理当是永远的追求,这既离不开一线工作者的汗水,也离不开我们执法单位的维护,更离不开城市中每个个体的点滴努力。那么,就请以塑造更美好的城市为目标,共同努力吧!

 

本案调查取证过程中,除上述基层养护存在的问题外,就行政法规中的判定标准也有下述疑问。

自由裁量标准亟需细分量化:

《城镇排水与污水处理条例》第四十九条规定:在雨水、污水分流地区将污水排入雨水管网的,由城镇排水主管部门责令改正,给予警告;逾期不改正或者造成严重后果的,对单位处10万元以上20万元以下罚款,对个人处2万元以上10万元以下罚款;造成损失的,依法承担赔偿责任。

宁波市城市管理行政执法网上办案系统中,以第四十九条进行裁量的判断标准为:

1.造成严重后果一次,罚款基数15万。

2.造成严重后果两次,罚款基数17万。

3.造成严重后果三次以上,罚款基数20万。

但如何判断是否造成严重后果,严重后果的详细标准是什么,并未给出具体细节,《城镇排水与污水处理条例》、《宁波市城市管理相对集中行政处罚自由裁量权实施标准》(一)、(二)中也未给出相关解答。案例中,只能以过往经验进行判断,即严重后果为造成重大经济损失或人员伤亡。

同理,《城镇排水与污水处理条例》第五十条规定:违反本条例规定,排水户未取得污水排入排水管网许可证向城镇排水设施排放污水的,由城镇排水主管部门责令停止违法行为,限期采取治理措施,补办污水排入排水管网许可证,可以处50万元以下罚款;造成损失的,依法承担赔偿责任;构成犯罪的,依法追究刑事责任。

宁波市城市管理行政执法网上办案系统中,对造成损失的裁量标准为:

1.    损害设施影响轻微,罚款基数2万。

2.    损害设施影响一般,罚款基数10万。

3.    损害设施影响较重,罚款基数20万。

4.    损害设施影响严重,罚款基数30万。

5.    损害设施影响特别严重,罚款基数50万。

如何判断损坏程度,依旧未给出明确标准,怎样算轻微?怎样又是严重?在处罚数弹性如此大的情况下,自由裁量的判定无疑成了聚焦的难点。

在本案中,我机关征询地下管网产权单位意见后,得到未发现无证排水行为对排水设置造成影响的答复,以此证据为导向,绕过了判断损坏轻重的困难,使案件得以顺利走完调查流程,实属侥幸,若以后的案子中,出现损害认定情况,该以何标准进行评定?

在现行城市管理法律法规中,存在一些违章处罚弹性过大,自由裁量难以把握的情况。笔者查阅了相关资料,类似以轻微、一般、较重、严重为判定依据的裁量标准,并不鲜见,大大增加了基层的执法难度。笔者在此建议,对此类法律法规的违法情节、违法金额和行政处罚标准分解细化,对比较含糊的规定进行详细解释和说明,为基层执法人员提供明确的执行依据,避免行政处罚裁量自由心证而产生的各种弊端,增强执法工作的统一性和严肃性。

 

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